Élargir le champ du référendum nécessiterait une révision de la Constitution qui a peu de chances d’aboutir

Dans sa lettre aux chefs de partis, le Président Emmanuel Macron écrit qu’il fera une proposition « dans les semaines qui viennent » pour élargir le champ du référendum prévu par l’article 11, une revendication en particulier de la droite et de la droite nationaliste sur l’immigration à faire adopter.

L’élargissement nécessiterait, en effet, une révision constitutionnelle, dont « les chances sont quasi-nulles quand le Sénat est opposé à l’Assemblée nationale », estime à l’AFP Benjamin Morel, maître de conférences en droit public à Paris II.

Défini par l’article 11 de la Constitution, le champ du référendum était limité en 1958 à « l’organisation des pouvoirs publics » et à « l’autorisation de la ratification d’un traité ». « C’est un compromis entre De Gaulle, qui voit le référendum comme un outil permettant au Président de trancher, et un personnel politique très méfiant, qui craint une dérive plébiscitaire, comme sous le Second empire », explique M. Morel.

En 1995, le champ de l’article 11 est tout de même élargi aux « réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent ». « C’est le résultat d’un débat qui avait commencé dès 1984 lorsque la droite avait demandé à François Mitterrand un référendum sur la loi Savary qui voulait créer un grand service public de l’Éducation nationale », rapporte M. Morel. Mais de fait, aucun chef d’État ne l’a encore utilisé sous un de ces motifs.

Le référendum d’initiative partagée impossible à mettre en oeuvre

Depuis 2008 et une autre réforme constitutionnelle, l’article 11 permet aussi le référendum d’initiative partagée (RIP), dans le même champ d’application, mais dans des conditions si restrictives (être demandé par au moins 1/10e du corps électoral, ne pas porter sur une loi promulguée depuis moins d’un an…) qu’il n’a pu être mis en oeuvre jusqu’ici, ni contre la privatisation d’Aéroports de Paris, ni contre la réforme des retraites.

Selon M. Morel, « même si on ne sait pas ce que déciderait le Conseil constitutionnel », l’immigration pourrait être en théorie un sujet de référendum « si la question posée est économique, par exemple l’introduction de quotas de travailleurs étrangers ».

« Un peu radioactif »

En revanche, « si on touche à la nationalité, cela rentre dans le champ du droit civil. Si on touche à la pénalisation du séjour illégal, on est dans le droit pénal », souligne-t-il. Il faudrait donc rajouter ces deux branches dans l’article 11 pour couvrir la plupart des sujets liés à l’immigration. Or cet élargissement au droit pénal et civil est toujours « apparu un peu radioactif », résume M. Morel. En 1995, « la gauche et une partie de la droite avaient peur que le FN revendique un référendum sur la peine de mort, la droite craignait un référendum sur le droit de vote des étrangers ».

Une modification de l’article 11 nécessite une révision de la Constitution. Or le Conseil constitutionnel s’opposerait aujourd’hui à la convocation d’un référendum – au titre de cet article 11 – pour réviser la Constitution, comme l’avait fait le général De Gaulle en 1962 pour introduire l’élection du président de la République au suffrage universel.

Des chances de révision « quasi nulles »

Il ne reste que la procédure définie à l’article 89 : une révision doit être approuvée « dans des termes identiques » par l’Assemblée nationale et le Sénat. Avant ensuite, soit un Congrès avec une majorité des 3/5e, soit un référendum. Cela confère de fait un veto à la majorité sénatoriale de droite. « Quand vous avez un Sénat opposé à l’Assemblée nationale, les chances de voir une révision déboucher sont quasi nulles. C’est encore plus difficile avec une majorité relative à l’Assemblée », souligne M. Morel.

« Soit on a une révision plus globale que l’article 11, mais je ne vois pas les oppositions faire ce cadeau à Emmanuel Macron et chacun trouvera toujours une disposition qui fâche. » « Soit on se cantonne à l’article 11 pour l’élargir à l’immigration, mais Emmanuel Macron risque de dynamiter sa propre majorité, déjà divisée sur le sujet. Et la droite va exiger des choses qu’elle ne peut pas obtenir, comme la primauté du droit national sur le droit européen », souligne-t-il. Quant à une simplification du recours au RIP, « il n’y a pas de majorité au Sénat », constate-t-il.